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《防震減災規劃(2016-2020年)》解讀

時間:2019-05-31 09:33:00來源:

  國家發展改革委、中國地震局聯合印發了《防震減災規劃(2016-2020年)》(以下簡稱《規劃》)。為了進一步增進對規劃的理解、推進規劃落實,中國地震局相關負責人就有關情況進行了解讀。


  一、為什么要編制《規劃》?


  防震減災事關人民生命財產安全和經濟社會發展,是保障全面建成小康社會的重要環節,是衡量執政黨領導力、檢驗政府執行力、評判國家動員力、體現民族凝聚力的重要方面。因此,編制《規劃》,指導全國“十三五”防震減災事業發展,具有十分重要的意義。

   

  (一)編制《規劃》是落實黨中央決策部署的要求。“十三五”是全面建成小康社會的決勝階段,黨中央提出治國理政新理念新思想新戰略,將公共安全體系建設放在更加突出位置,要求牢固樹立安全發展觀念,建設平安中國。習近平總書記、李克強總理等中央領導同志多次就防震減災工作做出重要指示,要求牢固樹立災害風險管理和綜合減災理念,堅持以防為主、防抗救相結合,堅持常態減災和非常態救災相統一,努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變,從應對單一災種向綜合減災轉變,從減少災害損失向減輕災害風險轉變。這些要求必須要在規劃中加以落實。

  (二)編制《規劃》是服務國民經濟和社會發展的需要。《規劃》緊緊圍繞“五位一體”的總體布局和“四個全面”戰略布局,以創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念為引領,以地震重點監視防御區和強震多發區為重點,明確未來5年防震減災事業發展的指導思想、目標任務、工作舉措,是服務國家“十三五”國民經濟和社會發展的重要體現。

  (三)編制《規劃》是服務人民地震安全需求的舉措。防震減災是黨和國家的一項社會公益性事業,是各級政府向全社會提供的一項重要的公共服務。在《規劃》編制中,我們心中始終裝著人民,工作始終圍繞著人民,盡職盡責、堅守奉獻,推動“十三五”防震減災事業更好地發展,努力把人民群眾對地震安全的期待變成我們防震減災的持續行動。


  二、《規劃》編制基于什么樣的背景?


  《規劃》是《中國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》在防震減災領域的延伸和細化。《規劃》主要基于我國多震災的國情和防震減災事業發展的現狀編制。


  (一)震災嚴重是我國的基本國情之一。我國地處歐亞地震帶和環太平洋地震帶之間,地震頻度高、強度大、分布廣、災害重。本世紀以來,相繼發生了汶川、玉樹、蘆山、魯甸等重特大地震災害。“十三五”期間,我國震情形勢依然嚴峻,西部地區仍然處于7級以上強震的活躍時段,東部地區存在發生 6 級以上地震的可能。地震災害對人民生命財產安全和社會穩定的威脅嚴峻,社會公眾對地震安全的要求更加迫切。

  (二)經濟社會發展面臨的震災風險高。我國“一帶一路”建設、京津冀協同發展和長江經濟帶發展三大戰略的部分重點區域和新型城鎮化規劃中的部分城市群涉及 7 級或 7 級以上強震潛在震源區域。一些支撐經濟發展和產業結構調整的重要基礎設施、重大項目、重點科研設施和裝備等面臨著地震災害風險。我國廣大農村地區民居抗震設防薄弱,容易造成“小震致災、中震大災、大震巨災”的狀況。

  (三)防震減災工作有良好的基礎。在黨中央、國務院的領導下,近十年來,特別是“十二五”期間,我國的防震減災工作取得了顯著成就,取得了汶川、玉樹、蘆山、魯甸等重特大地震災害抗震救災工作的偉大勝利。在此期間,也實施了一些重點工程項目,在防震減災基礎設施建設、地震基礎調查探測、科技創新等方面都有了長足的進步,為防震減災綜合能力的進一步提升奠定了堅實的基礎。


  三、《規劃》的編制有什么特點? 


  以往的防震減災五年規劃主要由地震部門編制,聚焦于地震行業發展。本《規劃》由國家發展改革委和中國地震局聯合編制,突出體現了以下幾個特點。


  (一)突出頂層設計。《規劃》定位為“十三五”時期防震減災領域的總體規劃,《規劃》從全面提高我國地震災害綜合防范能力,服務國家經濟社會發展、保障人民生命財產安全出發,對全國的防震減災工作進行統籌謀劃和科學布局,為全面建成小康社會提供更加有力的地震安全保障。

  (二)突出開放合作。《規劃》編制自2014年4月啟動,我們深入各地開展調研,邀請專家集中研討。規劃文本首先征求防震減災各領域專家和31個省(區、市)的意見建議,加強與地方的銜接。2016年2月和9月,中國地震局和國家發展改革委先后就《規劃》征求相關行業、部委的意見建議,加強相關工作對接。國家發展改革委與中國地震局聯合編制規劃,既發揮了宏觀部門優勢,又發揮了防震減災專業部門的優勢,也把其它相關行業部門的防震減災工作納入《規劃》,通過開放合作增強了《規劃》的全面性和協調性。

  (三)突出軟硬結合。《規劃》遵循國家治理體系和治理能力現代化的要求,既考慮加強防震減災基礎設施建設,通過專項工程的手段,不斷提高防震減災現代化水平,提升防震減災的“硬實力”,也更加注重通過加強法治、文化建設,增強社會公眾的防震減災意識,發揮社會組織在防震減災工作中的作用,提升“軟實力”。

  (四)突出有效銜接。《規劃》編制過程中,我們認真學習貫徹習近平總書記2016年7月28日在河北唐山市考察時的重要講話精神,加強與國家防災減災部門的深入溝通。《規劃》充分考慮了國家關于防災減災救災的戰略部署,充分體現了《中共中央國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》以及《國家綜合防災減災規劃(2016-2020年)》的總體要求和主要內容。中國地震局認真指導省級防震減災規劃的編制,承接好《規劃》確定的任務。此外,中國地震局還專門制定了地震監測預報等6個專項規劃,作為對《規劃》的細化和落實。有利于《規劃》確定的任務和項目在各地區、各部門的工作中得以落實,有利于發揮各地區、各部門的積極性,保障規劃目標的實現。


  四、“十三五”發展目標是如何考慮的?


  在制定《規劃》發展目標時,我們認真落實中央關于防震減災工作的具體要求,統籌考慮我國的綜合國力和防震減災能力水平,深入開展研究測算,采用定性和定量相結合的方式確定發展目標和細化指標。


  (一)著力推進防震減災管理體系化,提升防震減災現代化水平和科技創新水平。《規劃》認真落實黨的十八大關于加強防災減災體系建設、提高地震災害防御能力的要求,把提升地震災害綜合防范能力作為根本,到十三五末,實現地震監測預報、震災預防、應急救援體系效能顯著,科技創新驅動更加有力。在此基礎上,確定了一系列指標:全國地震監測能力達到2.0級、力爭實現有減災實效的短臨預報,地震高風險地區農村民居抗震能力大幅提升、城市地震災害風險水平有效降低,在大陸強震機理與預測技術、地震成災機理與減災技術等方面達到國際先進水平等。

  (二)著力深化防震減災事業改革,完善防震減災體制機制。《規劃》認真落實十八屆三中全會關于全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體要求,通過完善防震減災體制機制,到十三五末,現代化防震減災治理體系初步形成。在此基礎上,確定一系列指標:防震減災法律法規和標準體系基本健全、防震減災多元責任主體的權責和義務明確清晰,政府主導、多元共治、協調規范、運行高效的防震減災工作機制基本形成,社會組織、基層自治組織和公眾在防震減災中的作用顯著提升等。

  (三)著力推進防震減災服務社會化、標準化和信息化,建立完善的公共服務網絡和服務機制。《規劃》認真落實《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》關于增加公共服務供給、豐富服務產品、提高服務質量的要求,緊緊扭住公共服務的“牛鼻子”,轉觀念、補短板、強服務,到“十三五”末,實現防震減災公共服務能力全面提高。在此基礎上,確定了一系列指標:提供重點地區分鐘級儀器烈度服務和秒級地震預警服務,地震區劃、活斷層探測和重大工程地震安全性評價等成果廣泛服務于空間規劃、國土利用和重大工程建設,震后1小時內提供震災快速評估結果、2小時內提供人員傷亡、房屋破壞初步信息和輔助決策建議等。


  五、《規劃》主要任務是如何確定的?


  圍繞發展目標的實現,《規劃》確定了提升三大能力、推進三大建設、強化三大支撐,共九大任務。


  (一)地震監測預測預警、地震災害防御、地震應急救援構成了防震減災三大核心能力。自2000年以來,國務院提出了切實建立健全地震監測預報、地震災害預防、地震應急救援三大工作體系的任務。在黨中央、國務院的領導下,十幾年來我國防震減災三大工作體系日臻健全,但與發達國家相比,與國家經濟社會發展需求相比,防震減災能力還有一定的差距。因此,推進工作體系現代化,大力提升三大能力依然是防震減災的重點。為此,《規劃》進一步明確了“十三五”時期三大能力提升的具體要求。比如:建設地震烈度速報與預警系統、開展活動層調查與探測、加強抗震救災指揮機構建設等。

  (二)法治、公共服務和文化三大建設是防震減災治理體系和治理能力現代化的必然要求。通過推進法治建設,進一步依法規范政府、社會、公眾參與防震減災行為,調動各方積極性,形成合力;通過公共服務現代化,有效提高全社會防范地震風險的能力;通過推進防震減災文化建設,促進全社會牢固樹立以人為本、生命至上的理念,提高全民防震減災的意識和素質。

  (三)科技、人才、信息化三大支撐是國家創新驅動發展戰略、人才興業戰略、國家信息化戰略在防震減災領域的落實。通過地震科技創新,建立國家地震科技創新體系,著力激發事業發展的活力。人才是事業發展的第一資源,通過深入實施中央提出的人才興業戰略,提高防震減災人才質量、優化人才結構、促進人才輩出。通過落實國家信息化發展戰略綱要,加快構建現代化的地震信息服務體系,讓社會和群眾有更多獲得感。


  六、《規劃》重點工程項目是如何考慮的?


  本著彌補防震減災事業發展短板,促進規劃重點目標指標實現的原則,《規劃》從提供地震烈度速報和預警服務、強化農村民居抗震能力、加強防震減災基礎設施建設、深化地震風險認知和研發防震減災關鍵技術等方面,設置了4個重點工程項目。


  (一)國家地震烈度速報與預警工程。地震烈度速報和預警是減輕和應對災害的有效手段,是落實習近平總書記關于加強災害監測預警和風險防范能力建設要求的重要舉措。目前,地震烈度速報和預警技術在日本等多地震的國家和地區得到較好的應用。地震預警是利用震中附近密集的地震臺網,快速估算地震影響范圍和程度,利用電磁波傳播速度遠遠快于地震波傳播速度的規律,搶在破壞性地震波到達震中周邊地區之前,發布警告信息,為公眾緊急避險、高鐵、核電等重大工程緊急處置提供支持,為震災后科學高效調配救災力量,最大限度挽救生命提供服務。

  本工程已于2015年6月通過國家立項批復。主要內容是建設國家地震烈度速報與預警系統,實現地震烈度速報和預警功能,向政府部門、社會公眾提供全國分鐘級儀器地震烈度速報和重點地區秒級地震預警服務。通過工程建設,推動形成地震預警體系,加強我國防災減災救災科技支撐能力建設、健全防災減災救災法制體系,促進防災減災知識的普及。

  (二)農村民居地震安全工程。該工程是一項重大的防震減災工程,也是一項民心工程,是落實以防為主、防抗救相結合的具體舉措。該工程的主要內容是對農村新建民居時采取抗震措施,對已有未設防的民居進行加固改造,進而提高民居的抗震能力。我國農村民居地震安全工程自2006年開始試點,十多年來,取得了顯著的減災效益。新疆農村民居地震安全工程經歷了50多次6級左右地震的考驗,基本實現零死亡。在汶川、蘆山、岷縣漳縣等地震中,農村抗震安居房無一倒塌,大大減少了人員傷亡。2014年,中央1號文件明確要求在我國地震高風險區實施農村民居地震安全工程。

  本工程統籌新農村建設、農村危舊房改造、移民搬遷等涉農資源,重點對1800多萬戶農居進行抗震加固或新建。這將有力扭轉我國農村民居設防薄弱的狀況,改變“小震致災、中震大災、大震巨災”的局面。

  (三)防震減災基礎設施建設與公共服務項目。防震減災基礎設施是防震減災事業發展的重要基礎。本項目主要通過地震觀測系統升級擴建、地震災害應急救援基礎設施建設、防震減災信息化和公共服務體系建設,提高服務國家經濟社會發展和保障人民生命財產安全的能力。

  本項目重點有兩個方面:一是建全覆蓋我國陸域和海域地震觀測系統,提升防震減災基礎設施的現代化水平。二是充分利用日新月異的信息技術,大幅度提升我國地震觀測的數字化、網絡化、智能化水平,為更加優質、高效、便捷的防震減災公共服務提供支撐,讓人民群眾真切地感受到防震減災工作服務與成效,有效降低地震災害風險和地震災害損失。

  (四)防震減災基礎探查與科技創新項目。地震的孕育和發生在特定的地質和地球物理環境中。必須要科學探查地震孕育發生的過程,認知地震災害風險,才能采取科學有效的措施,切實預防和減輕地震災害損失。

  該項目一方面是通過活動斷層探測、綜合地球物理場觀測和地震科學臺陣觀測等基礎性工作,查明我國地震活動的地質和地球物理背景,深化對地震孕育和地震風險的科學認識,形成地震區劃圖等重要成果,為采取有針對性的防震減災措施提供依據。另一方面面向經濟建設主戰場、面向國家重大需求、面向世界地震科技前沿,圍繞防震減災核心科技問題和關鍵技術開展攻關,進一步研究防震減災的新技術、新手段,以科技創新和科技進步支撐防震減災能力的持續提升。


  七、如何保障規劃的順利實施?


  一分部署,九分落實。防震減災是一項系統工程,需要全社會的共同努力,需要政府主導、社會協同、公眾參與,凝聚實施合力。


  (一)政府主導、部門合作和社會參與相結合。將防震減災納入地區經濟社會發展大局中統籌謀劃,推動地方任務項目落地。發改、財政、民政、衛生、公安等相關部門按照職能,各負其責,強化合作。發揮社會組織、企事業單位和志愿者的積極性和主動性,強化市場在防震減災資源配置中的作用,引導社會資源更多更好地向防震減災聚集。

  (二)地震部門認真履職盡責,發揮好牽頭作用。各級地震部門要強化大局意識和責任意識,充分發揮自身職能作用,全力推進規劃實施工作。

  (三)強化規劃實施的跟蹤檢查。發揮各類執法檢查、行政檢查和部門聯合專項檢查的作用,督促地方防震減災規劃的實施,促進規劃目標任務的全面實現。


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